工伤认定情形太复杂，法律规定太笼统，劳动保障部门自由裁量权太大
“世界上没有相同的两片树叶，也没有相同的两个工伤”，上海市劳动保障局福保处处长张强林如此描述工伤认定的复杂纷繁。2004年1月1日起开始施行的《工伤保险条例》，却只开列了7种“应当认定为工伤”的情形，3种“视同工伤”的情形，3种“不得认定为工伤或者视同工伤”的情形。“对于工伤认定部门来说，要依据这13种情形去对应所有的工伤认定申请，难度相当大，出现争议在所难免，”江苏省劳动保障厅医疗保险处副处长陈敏仁介绍。 本刊记者在采访中了解到，《条例》规定的13种情形太过原则，国家有关管理部门对认定条款并无详解，由此既增加了劳动保障部门的工伤认定工作难度，又使得劳动保障部门的“自由裁量权”太大，有时甚至到了近乎失控的地步。 2002年4月14日，苏州太仓三大制衣有限公司组织员工集体出游，并于当晚乘车返回公司。在从公司回家途中，员工顾桂英被一辆摩托车撞伤，后因伤势过重死亡。顾的丈夫唐锦其向太仓市安监局申请工伤认定。由于劳动保障部门和人民法院对于“公司组织旅游是否算上班”在理解上存在根本分歧，此案历经两次复议，4次认定，4次诉讼，方以太仓市劳动保障局最终作出认定顾属工伤的决定而落下帷幕。《条例》相关规定太原则，是造成工伤认定难的重要原因。 “国家的《工伤保险条例》施行已近两年，现在是到了要规范立法、统一执法的时候了。”有关专家认为，尽管上海、江苏等地正逐步将国家的粗放标准予以细化，但这些只是局部性操作口径和方法,有些地方规定甚至还有矫枉过正的倾向。要从根本上解决“工伤认定难”，杜绝办案时或松或紧的“橡皮筋”现象，国家有关部门必须从统一执法出发，对过往实践经验加快总结，细化现行法律，明确地方职责，使社会保障制度真正造福于民。 非法用工市场工伤认定“三道坎”： 劳动关系缺失、赔偿主体缺位、民工法制观念淡薄 本刊记者调查发现，在非法用工市场，劳动关系证明已成为工伤认定时最大的“拦路虎”。“工伤认定难，最难的就是没法证明劳动关系。”杭州市总工会法律工作部部长谭牡频介绍，南京市劳动保障局统计数据显示，今年上半年，南京市共有近500名职工到工伤部门申报工伤认定，但其中只有243人能提供劳动关系证明。 谈到造成这一现状的原因，重庆立太律师事务所律师周立太认为，现行工伤法规有关条文值得商榷：“1996年，劳动部颁布的《企业职工工伤保险试行办法》规定，劳动行政部门作出工伤认定时，应由劳动行政部门自行调查取证，而现行的《工伤保险条例》及《工伤认定办法》均规定由劳动者承担举证责任。我国劳动力状况是供大于求，劳动者通常处于弱势地位，如果企业不与劳动者签订劳动合同，劳动者在受到伤害以后，很难就劳动关系等承担举证责任。因此，目前有关工伤认定的一些规定反而成为劳动者申请工伤认定的一大障碍。” 工伤赔偿主体的确定也是非法用工市场工伤认定的一大难题。按照现行劳动法规定，用人单位必须首先具备用人资质，即必须是用人单位而非个人。但现实中，大量没有营业执照而以用人单位名义招用农民工的非法用工主体大量存在。这个问题在建筑市场尤为严重。全国总工会2004年11月公布的有关调查资料显示：我国建筑业农民工占全国农民工总数的30%以上，占建筑业一线人员的90%以上。建筑业的农民工，绝大多数依赖于包工头而非用人单位，而包工头没有用人资质，不属于用人单位。农民工发生工伤后找包工头要工伤赔偿，根本是白搭。 民工法制观念淡薄，为工伤认定增加了难度。江苏鸣啸律师事务所律师董永斌介绍，很多民工对受雇老板的具体情况几乎一无所知，在发生人身伤害后，又急于想获得治疗费和生活费，往往选择与老板私了，结果遭到老板算计，贻误了工伤认定时机；有的为了保住工作，选择忍气吞声，结果是便宜了老板，害苦了自己。 工伤认定程序漫长，循环诉讼往往拖垮劳动者 杭州市工会法律志愿服务总队队长谭牡频目前正为湖南怀化民工毛生平争取工伤损害赔偿。今年7月，在杭州一家物流公司干搬运工的毛生平左眼被爆裂的啤酒瓶炸伤住院。8月15日，谭牡频受毛委托，向当地劳动争议仲裁部门提出申诉，要求确认毛与物流公司的劳动关系。物流公司放话：如果仲裁结果确认他们与毛生平之间的劳动关系，那么他们将起诉，如果一审败诉，还要提起二审。 法律志愿服务总队的王进军为记者算了算：如果这场纠纷告上了法院，那么一审、二审最快也需要4个月时间，如果有特殊情况，两次诉讼就得持续半年多，而这还仅仅是在确认毛生平和物流公司之间是否存在劳动关系，如果要认定工伤，提起索赔，道路还长得很。现在毛生平的左眼已几乎失去了视力。遭遇如毛生平者，名单还可以开列一长串：吴家祥、张先法、顾桂英、唐锦其…… 董永斌认为，顾桂英工伤认定如此难，还要归因于《行政诉讼法》：“在劳动保障部门作出工伤认定决定后，法院只能作出是否撤销劳动部门决定的判决，而不能作出认定工伤或不认定工伤的判决。这就使得太仓市劳动保障部门此前能够一直维持“不认定工伤”的决定。“劳动部门不认定工伤———法院撤销劳动部门决定———劳动部门再次不认定工伤———法院再次撤销劳动决定……”只要劳动部门不认可，受害者就将陷入一个循环诉讼的“怪圈”。 江苏一位不愿意透露姓名的劳动保障部门人士介绍，像唐锦其这样的例子绝对不在少数。周立太向记者提供了一组统计数据：“近两年来，我们所代理的工伤赔偿案件，凡是对工伤认定不服申请行政复议的，90％以上在行政复议程序中均是予以维持，而诉讼到人民法院后，均被人民法院判决予以撤销。行政复议程序前置的规定，事实上给受伤害的劳动者造成了更多、更大的麻烦。一个工伤案件，自工伤认定开始到仲裁，以及一、二审、执行等法定程序，大约需要1074天时间方能完成。”对于一个伤残劳动者而言，这个过程太漫长。 黄乐平律师说：“我怀疑工伤认定是否应该走如此繁复的程序？我个人认为应该成立劳动法庭或专门机构，把工伤认定和赔偿放在一起处理，这就会减少程序，大大提高事件处理效率和水平。国外有可以借鉴的模式，如德国和法国都有劳动法庭。” 部门利益博弈，劳动执法偏软，企业老板拖、赖、骗 工伤认定难，一个不可忽视的重要原因就是地方利益博弈：“近几年来，温州的职业病特别严重，反映出当地劳动、卫生、劳动安全监察等行政部门的监督不到位，这是出现众多职业病患者的一个重要因素。律师周立太如此认为。 也许是看穿了其中道道，一些地方的非公企业老板对工伤保险参保、缴费、工伤认定非常消极。陈敏仁指出：“之所以非法用工市场的工伤认定会存在这么多的问题，关键在于单位未能帮助职工缴纳工伤保险费。一旦发生工伤事故后，这些单位肯定会千方百计地逃脱责任。”如此一来，吃亏的就是处于弱势地位的劳动者了。 陈敏仁指出，建筑行业是农民工最为集中的地方，而建筑行业也是工伤事故的多发行业，但由于工作流动性大，层层转包做法盛行，建筑行业的农民工基本未能参加工伤保险。扬州市司法部门最近进行的一项针对农民工生存状况的调查结果也显示，为了最大限度地降低用工成本，一些工厂采取部分缴纳工伤保险费的办法。例如，只给本厂10%的员工上工伤保险。农民工发生工伤后，就按照已投保的员工名单，让受伤者以“假名”住院骗取保险赔偿，并明确告诉受伤者，只有这样厂方才会支付医疗费，逼迫伤者“配合”。 工伤认定难，难在谁出钱赔偿。若是企业为每一个人都缴纳了工伤保险金，发生工伤时，用人单位无需掏钱赔偿，工伤认定的过程就会简单许多。 本刊记者 蔡玉高 朱立毅 姜微 |