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国际职业病防治发展趋势

发布时间:2016-05-02来源:《劳动保护》2013年5期 作者:译者:宁丙文 点击:205次
 2013年4月28日,由国际劳工组织倡导的“世界职业安全卫生日”在世界各国举办,本届主题为“职业病防治”。为了对国际劳工组织在职业病防治方面采取的措施、《国际职业病目录(2010年)》在成员国的实施经验等有一个详细的了解,本刊记者采访了国际劳工组织总部高级职业卫生专家牛胜利。 

第一次将活动主题设为 “职业病防治”的意义


  记 者(以下简称“记”):国际劳工组织自2003年首次举办“世界职业安全卫生日”以来,2013年是第一次将活动主题设为“职业病防治”。请问这一选择有什么重要意义? 
  牛胜利(以下简称“牛”):谈起工作场所的职业事故和职业病,中国有两个词很形象——“红伤”与“白伤”。当事故导致死亡和受伤的时候,流血的场面很容易引起媒体与公众的注意。而职业病发病的原因比较复杂,有些职业病的潜伏期很长,而且工人患病与职业因素的联系没有像事故那样直接和显而易见,尽管职业病的实际受害人数更多,危害更大,但国际社会对其重视程度却普遍不够。 
  由于职业病涉及赔偿和可能导致就业歧视,在职业病的登记报告制度不健全的情况下,雇主为逃避承担责任会隐瞒不报,工人怕因病受到歧视也不敢报。国家的社会保障制度不健全,覆盖面窄,缺乏诊断职业病的能力和技术,职业病报告水平低,这些都是导致多年以来职业病得不到应有重视的原因。 
  国际劳工组织估计,全世界每年大约有234万人因工作事故或工作相关疾病死亡,其中约202万人死于各类工作相关疾病,职业病已成为造成劳动者因工死亡的首要原因。选“职业病防治”为今年“世界职业安全卫生日”的主题,就是为了提高国际社会对职业病防治的重视。 

国际职业病防治的现状


  记:发展中国家在职业病防治方面,面临着哪些挑战?对此您有哪些建议。 
  牛:发展中国家在职业病防治技术、政策与法制、报告登记制度等方面,都面临着一些问题与挑战。 
  先看职业病防治技术。要预防职业病,首先要知道什么是职业病,这就需要一些诊断手段与技术,还要有职工健康监测、体检方面的能力,工作场所职业危害因素评价、监测的能力。而在很多发展中国家,往往缺乏的就是这方面的能力。如果无法去发现和认可职业病,就很难做好职业病预防。 
  在政策与法制层面,职业病也没有得到相应的重视。雇主报告职业病,必须有法律义务的约束,而很多国家在这方面比较欠缺,导致雇主缺乏上报职业病的积极性。这一问题不仅在发展中国家存在,在发达国家也存在。国际劳工组织下属的国际劳工统计局要求,成员国每年要向其报告职业安全卫生状况,但报上的都是生产安全事故情况,没有一个国家向其报告职业病的情况。据国际劳工组织统计,世界上约有一半的国家没有职业病发病的统计报告。 
  职业病既是临床医学问题,也涉及法律义务。一旦劳动者发生了职业病,雇主不仅要为他们提供治疗、康复、赔偿、返岗、转岗等一系列保障措施,还有义务在工作场所控制致病危害因素,预防再次发生此类职业病。因此,职业病防治是一个“系统工程”,需要在政策制定、立法执法、制度设立、服务能力建设、安全文化培养、经济保障等方面着手改进。 
  职业病防治是一项专业性、技术性很强的工作,需要有一个科学的态度。依据实际情况制定出来的政策和措施才能有的放矢,这是职业病防治工作应有的科学态度。我们不能只看职业病例数字高低,而不看其背后的东西。数据只有真实才能反应实际的情况。从政策制定角度来说,应该鼓励人们提供真实准确的数据,帮助政策制定者了解真相,这样才能使政策与现实贴近。此外,还应有经济手段配合。西方一些国家的社会保障制度很完善,比如德国,发生职业病时保险公司不仅会赔偿受害者,同时还会在工作场所开展职业病预防和健康促进活动,提高雇主控制职业危害的能力。 

  记:在报告职业病的时候,很多国家的政府或企业“家丑不可外扬”的心态比较普遍,您怎么看待这一现象? 
  牛:这是一个认识误区。需要强调的是,一定要把职业病报告数字的高低与工作场所职业卫生好坏的实际状况分开看待。如果统计数字是基于扎扎实实的证据,这本身就是职业卫生做得好的一个客观指标。不能简单认为报告的数字越高,职业卫生状况就越差。报告的职业病例少或无报告在很多情况下是由于没有能力发现职业病、漏报或故意隐瞒造成的。有研究显示,社会经济生产水平的高低和一个国家或地区的职业安全卫生状况的好坏成正相关关系。就是说发达国家和地区的职业安全卫生状况普遍来讲要比欠发达的国家和地区好。但是这些国家和地区报告的职业病例数却一般都比那些欠发达国家和地区要多。如果仅看数字,不但无法正确判断职业卫生状况的优劣,还不利于职业病的预防,甚至会鼓励人们不报告、不登记,掩盖事实。这对改善职业卫生状况、提高生产率是没有好处的。 
  横向做国际和地区对比的时候,除了考虑经济和社会发展水平因素外,特别要注意统计口径、职业病目录涵盖范围和诊断标准的不同。看一下发达国家的情况,日本有1亿2700多万人口,2011年报告的职业病患者为7779例。意大利只有6000万人口,2011年报告的职业病患者4万6558例。意大利人口不到日本的一半,却比日本多出6倍多的职业病病例。难道能够说明意大利的职业卫生状况要比日本的差12倍吗?再看一下发展中国家的数据,阿根廷有4000万人,2010年报告了2万2013新发职业病例,布基纳法索人口是1780万人,2010年报告的新发职业病例为3。同样的道理,我们不能说布基纳法索的职业病控制要比阿根廷好3000倍以上。再来纵向看一个国家的职业病报告情况,意大利2007年报告2万8903例职业病患者,2011年报告4万6558例职业病患者,这也不能说意大利在几年内职业卫生状况严重恶化。实际原因是意大利在几年间,职业卫生的法律有所调整,职业病目录得到了扩充,才造成了职业病例报告数字的增加。 
  因此,对比职业病统计数据在排除了诊断标准、职业病目录范围等方面的因素外,考虑到普遍存在的漏报和瞒报情况,数字高的统计往往更接近真实的情况。 

《国际职业病目录(2010年)》 出台背景


  记:2010年3月,国际劳工组织出台了《国际职业病目录(2010年)》,请问其背景是什么? 
  牛:国家职业病目录一般滞后于职业病诊断技术,两者之间有脱节。国际上更是如此。《国际职业病目录》第一次在国际劳工组织文书里出现是在第18号公约——《1925年工人(职业病)赔偿公约》,当时只有3种职业病。第42号公约——《1934年工人(职业病)赔偿公约》修订了第18号公约,将职业病由3种扩展到10种。30年之后,国际劳工组织通过了第121号公约——《1964年工伤津贴公约》,将职业病扩充至14类。由于国际劳工公约作为国际劳工法,其修订需要经过国际劳工大会,程序严格、繁琐和费时,导致《国际职业病目录》的更新大大滞后于诊断技术的发展。为改善这种状况,第121号公约将《国际职业病目录》作为一个单独的附件,目的是更新时无需通过制定新的国际劳工公约来实现。根据这一程序,该公约所附的《国际职业病目录》在1980年被第66届国际劳工大会更新过一次,职业病增加至29类。 
  到了20世纪80年代末、90年代初的时候,很多成员国要求修订《国际职业病目录》,却很难将这一提议列到国际劳工大会的议事日程上,这种状况一直持续到2002年。国际劳工组织一些代表提议,应该从“要修改《国际职业病目录》就要回到国际劳工大会走制定和修改国际公约”这种思路里走出来,采用更简化的方法,使《国际职业病目录》的更新适应国际职业病诊断和研究的发展水平。在该思想指导下,国际劳工大会第90届会议通过了第194号建议书——《2002年职业病目录建议书》及其附录《国际职业病目录》。这是《国际职业病目录》制定程序发展史上一件划时代意义的重大变革,它通过授权国际劳工组织理事会定期审议、更新和批准该建议书所附的《国际职业病目录》,创造了不通过国际劳工大会也可以修改国际劳工建议书的先例。 
  国际劳工组织理事会分别于2005年和2009年召开三方专家正式会议,制订了一个反映当时最新国际进展的《国际职业病目录》。这个职业病目录在2010年3月召开的国际劳工组织理事会第307届会议上得到批准,正式取代和更新了第194号建议书2002年通过时所附的上一个职业病目录。 

《国际职业病目录(2010年)》 主要内容


  记:《国际职业病目录(2010年)》主要包括哪些内容? 
  牛:《国际职业病目录(2010年)》极大地扩充了第121号公约1980年更新的目录,并在各类别职业病栏目下都设一个开放性条目。该目录的第一部分是由物质和因素导致的疾病;第二部分是靶器官系统疾病,其中第一次把精神和行为障碍作为一类列入,还包括一种特殊疾病——创伤后应急障碍;第三部分是职业癌。职业病目录的作用之一就是把预防的重点放在对劳动者健康危害最大的职业危害因素上面,《国际职业病目录(2010年)》告诉了大家预防的国际重点领域在哪里,行动目标在哪里。该目录所列的职业病也是国家制定职业病目录的范例和样板。 

对中国的启示与建议


  记:《国际职业病目录(2010年)》的制订与实施经验,对中国职业病防治工作有何启示? 
  牛:除了制定职业病目录外,有必要设立一个可疑职业病目录,作为以后修订职业病目录时优先考虑的对象,这样做有利于及早采取预防措施。比如不良工作体位和重复紧张用力动作造成的肌肉骨骼疾病,不仅在“蓝领”工人中发生,现在办公室“白领”也会患这种疾病, 在确定其为职业病的条件不成熟时,将其列为疑似职业病,可以有效促进该病的预防。 
  另外一个重要启示就是:不要一谈到《职业病目录》,就仅仅局限于赔偿,这也与国际劳工组织第194号建议书的精神不相符。我们更应该考虑的是预防,这样受惠的人更多。职业病认可的一个重要目的就是预防,中国在制定《职业病目录》时,一定要将赔偿和预防兼顾。 

  记:2012年1月,中国正式启动《职业病目录》的修订工作。对此,您有什么建议? 
  牛:中国新修订的《职业病分类和目录》(征求意见稿)与旧版相比,有了很大的进步,不仅体现在扩大了目录范围和部分条目增加了开放条款, 还体现在政府重视、多部门多学科的参与和广泛征求社会意见等方面。在扩大覆盖病种方面,增加医护人员所患的职业性艾滋病有重要开创意义。医护人员面临被结核、流感、病毒性肝炎等传染病感染的高职业风险,保护好这个行业人群的职业健康,也有利于他们更好服务于中国13亿民众的健康。新目录里增加了职业性肿瘤的种类,这必然有利于推动中国的职业健康监护工作。因为职业性肿瘤一般潜伏期很长,需要建立和坚持良好的职业健康监护制度,才能发现职业性肿瘤病人,这对保护劳动者免受慢性职业损害具有重要的意义。 
  虽然步子迈得很大,但是还有进一步改善的余地。一是在目录制定目的上应该强调预防和赔偿并重;二是开放性条款应该明确如何具体应用, 也就是对于中国的职业病目录上没有,但是在国际劳工组织和其他国家的目录上有,或在职业卫生实践中新发现的病种和在科学文献上有报道的那些工作造成的疾病如何诊断和认可。三是应该更加关注人机工效学有害因素和心理社会因素引起的健康问题,这些都是当前中国社会已经出现且必须面临的问题。 
  把那些有科学证据和多国职业卫生实践证明的、可以明显影响劳动者健康的职业病排除在中国的职业病目录之外,不利于强调其预防,也难以引起中国社会各行业的重视。 

  记:您认为中国政府和企业在职业病防治方面面临哪些挑战?请提一些改进建议。 
  牛:职业安全卫生,是国家经济社会发展的重要因素之一。靠牺牲职工的健康、安全为代价的经济发展是不可持续的。职业安全卫生工作做得越好,越有利于树立“中国制造”的国际品牌,也有利于中国企业在国外的投资与发展。 
  有效控制职业病需要一个全面的战略,来应对传统的和新出现的职业危害因素。不能将职业安全卫生工作当做仅仅是政府或专家的事,职业安全卫生首先是用人单位的职责,还要从国家层面建立多学科、多部门的共同应对联动机制。这个机制一定要有政府、专业机构、工会、用人单位的积极参与。 
  我的建议有三点: 
  一是要积极推动有关国际劳工公约特别是第161号《职业卫生服务公约》在中国的批准和应用,研究、借鉴发达国家的职业病管理经验,请国际专家介绍有关国家取得的成功经验和经历的教训,并邀其参与中国职业病目录的具体修订,避免走弯路。 
  二是根本改变将职业病防治当成负担的落后思维,让企业和社会认识到良好的职业卫生投入可促进工人的健康及工作能力、经济可持续发展、和谐社会构建、参与国际市场竞争力和在海外的投资企业的健康发展等。 
  三是不但要积极参加国际标准的制定,还要将中国的好经验在国际上推广。在此我很高兴特别提一下,为支持2013年3月在日内瓦召开的第317次国际劳工组织理事会会议讨论“全球职业病控制”这个议题和配合2013年“世界职业安全卫生日”主题“职业病防治”,国际劳工组织2013年3月出版发行了《国家职业病登记报告制度实用指南》 , 目的是推动成员国建立和完善国家一级的职业病报告登记制度。该国际实用指南,就是以中国职业病报告的经验为基础,借鉴了多个发达和发展中国家的成功经验,由来自中国疾病预防控制中心的张敏研究员负责起草,经多名国际权威专家、国际雇主和工会的代表同行审议, 在国际劳工组织有关部门的协调和统筹下编制出版的。相信这些把中国和其他国家的有益经验结合在一起制定出来的国际文件对各国控制职业病都有裨益。
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