为了解苏州市职业卫生现状和存在的主要问题，探讨职业病防治对策，我们对2005年开展的全市职业卫生现状普查结果进行了分析，剖析在职业病防治管理中存在的职业卫生监管模式与体制机制等方面的问题，提出相应的建议。 1 苏州地区经济发展特征与职业卫生现状1.1 苏州地区经济发展特征 近年来，苏州地区经济快速稳定发展，逐步形成了外向型经济、民营经济和拥有自主知识产权的规模经济“三足鼎立”新格局。至2006年苏州GDP总量已达4,820.3亿元，位列全国第四位。经济发展凸显几大特征，一是外资企业高速增长，增速居各经济类型首位，外资企业已经成为拉动苏州市工业经济增长的强劲动力。二是民营经济成为新的经济增长点，2006年苏州市规模以上工业企业中民营企业已占55%以上。三是乡镇企业产权制度改革正使“苏南模式”乡镇企业的经济面貌发生巨大变化，个私经济愈来愈成为苏州地区乡镇企业新一轮发展的希望。 1.2 职业卫生现状 为了掌握苏州市工业企业的职业卫生现状，并为制定职业病防治策略、规划提供客观真实依据，2005年开展了全市工业企业职业卫生现状普查工作。共调查了22175家企业，其中存在职业病危害的工业企业有13728家，占61.9%；严重职业病危害企业为2537家，占18.5%；职工总人数为1,438,807人，接触职业病危害人数为321,779人，占22.4%；其中接触毒物88,455人，接触粉尘67,568人，接触物理因素157,852人，接触其他因素7,904人。职业病危害企业涵盖了化工、电子、冶金、机械、建材、轻工、纺织等多个行业。 1.2.1 化工、电子行业职业病危害相对比较严重 不同行业的工业企业中，严重职业病危害企业的比例有明显差异，电子行业为23.9%，化工行业为36.5%，机械行业为16.6%，轻工行业为15.6%，建材行业为13.5%，职业病危害相对较重的企业集中在化工和电子行业。 1.2.2 外商投资企业和私营企业是职业病危害防控的重点 不同注册类型的工业企业中，外商投资企业接触职业病危害因素人数的比例为43%,港、澳、台商投资企业为15%，私营企业为29%，接触职业病危害因素的员工大多集中在外资和私营企业。私营企业规模小，数量多，分散广，生产设备落后,生产环境简陋,管理机构不健全,职业病防护各项措施不到位，劳动者安全防护意识差，职业病危害隐患最为突出。 1.2.3 工业企业职业病防治管理较为薄弱 成立职业病防治管理机构或组织，制定操作规程、事故应急救援预案等的工业企业不到20%；能够自觉进行职业病危害申报的不到30%；通过合同、岗前培训、设置公告栏或警示标识告知劳动者职业病危害的种类、性质、对人体的危害、应急措施的企业比例低，告知率不到30%；设置职业病危害防护设施和提供合格的个人防护用品的企业不到40%；作业场所设置应急救援设备的不到10%。职业病防治管理较为薄弱，职工健康存在严重隐患。 1.2.4 职业病危害因素监测率、职工健康监护率低 2004年仅44%的工业企业委托相关部门进行职业卫生现场监测；建立职业健康检查制度的企业不到10%，在岗期间职业健康检查率不到30%，离岗前职业健康检查率不到5%，60%的企业以普通体检替代上岗前职业健康检查。2004年通过职业健康检查发现疑似职业病人225人，发现率为0.29%。 1.2.5 建设项目职业卫生“三同时”审查尚未完全落实 存在职业病危害的建设项目的职业卫生三同时审查率低，不到10%。我市虽较早开展建设项目评价工作，但依法实施职业卫生“三同时”审查工作还处于起步阶段，职业病危害预评价、严重职业病危害的建设项目防护设施设计卫生审查、职业病危害控制效果评价未能有机地结合到建设项目立项和审批程序中，从源头上预防职业病危害的机制尚未真正形成。 2 职业卫生管理存在的主要问题2.1 职业卫生监管模式与苏州经济发展不相适应 自改革开放以来,苏州市在传统的丝绸、棉纺织造业的基础上，大力发展了以电子信息产业为龙头，机械、医药、化工、轻工、纺织服装等产业为一体的制造业。苏州外商投资企业超过了1.5万家，私营企业达32万户。外资企业主要集中在经济开发区，沿长江是钢铁、石油化工、精细化工、造纸等大运输量产业带，沿沪宁高速公路、铁路是IT为主的高新技术产业带，沿密集的城市边沿的是纺织、服装、印刷、机械加工等广就业的都市型产业带，随着开发区的快速发展，新的产业结构（新技术、新工艺、新材料的应用）带来大量新的职业卫生问题，而职业病防治规划没有跟进，对新的职业危害缺乏有力有效防控措施。私营、民营企业的业主大多抱“急功近利”的思想，为降低生产成本，减少硬件投入，尤其是职业病危害防护设施的投入，造成严重的劳动保护缺位，形成难以消除的职业病危害事故隐患。 与苏州快速发展的经济相比，职业卫生监管工作明显滞后，监管力量薄弱。职业卫生监督的范围相当广泛，专业性强，而目前全市卫生监督所分管职业卫生监督的人员仅83人，力量明显不足；监督人员水平不一，基层监督人员业务相对薄弱，职业卫生监督只能浮于表面，难于深入，执法检查力度不够，对于违反《职业病防治法》的行为，不能及时给予处罚。 2．2 社会总体的职业病防治意识不强 部分地区政府部门在处理招商引资与防治职业病危害、保护生态环境的关系上，片面强调地区经济发展，忽略劳动安全卫生预防措施的落实，甚至采取各种保护措施，干扰和阻止职业卫生监督工作的正常开展。部分企业业主法制意识淡漠，各项职业病防治措施落实不到位，忽视职业健康检查，未设置警示标识和中文警示说明，故意隐瞒职业病危害，使劳动者在不知情的情况下操作。职工队伍特别是进城务工人员文化素质低、安全意识差，没有系统接受过安全生产教育和职业卫生培训，对生产环境中存在的职业病危害认识不足，埋下了严重的事故隐患。 2.3 职业卫生监管体制机制尚存不足 卫生部《关于职业卫生监督管理职责分工意见的通知》明确了卫生部门和安全监管部门在职业卫生监督管理方面的职责分工，并要求建立两部门之间的协调工作机制。在新的监管体制下，苏州市建立了联席会议制度，但仍存在三个方面不足：一是执法主体不明确。职能划转，但法律赋予的执法主体未作新的调整，导致安监部门还不能作为《职业病防治法》明确的完全的执法主体。安监部门执行监管职能，一旦管理相对人提起行政复议或诉讼，监管部门可能处于非常不利的境地。二是监管工作缺乏连续性。职能分工以后，安监部门开展对作业场所的职业卫生现场监督检查，需要有一个熟悉业务、了解情况、积累经验的过程，卫生部门又不再履行原有对作业场所监督检查职能，部分地区监管工作曾一度出现“空白”。三是安监部门与职业卫生检测机构之间的合作机制还不健全，缺乏行之有效的工作制度，难以保证对企业作业场所的职业卫生监管形成整体合力，监管力度受到一定程度的影响。 2.4 职业卫生技术服务与任务不相适应 相对面广量大的法制宣传、指导服务、技术检测，尤其是新兴产业的不断涌现，多元投资主体的形成，对职业卫生技术服务机构提出了较高要求。目前，政府对职业病防治经费投入还不足，各级疾病控制机构的硬件设施、专业水平、人员素质相对比较薄弱，与新形势下的职业病防治工作任务不相适应，仅职业健康检查一项任务就无法满足企业的实际需求。 2.5 《职业病防治法》宣传贯彻有待进一步加强 部分用人单位对《职业病防治法》一无所知，虽然各部门在近几年中做了大量工作，但还没有形成严肃的法制氛围。经济体制转型时期，原来计划经济条件下凡事均由条线布置的格局已经打破，而行业协会、工会组织等尚不健全，《职业病防治法》的宣传、贯彻实施力度不够，社会对职业病防治工作理解不透，职工自我保护意识不强，影响了职业卫生工作的开展。 3 建议3.1 加强政府领导，各部门齐抓共管 各级政府要充分认识职业病防治工作的重要性和紧迫性，将职业病防治工作纳入年度工作目标，制定职业病防治规划，并将其纳入国民经济和社会发展计划。建立健全职业病防治组织体系，各级安监、卫生、劳动保障、经贸、工会等部门密切协作，完善职业卫生工作联席会议制度和信息沟通制度，强化相关部门的职业安全卫生行政监管职能，建立职业卫生工作的长效监督管理机制，逐步建立和完善地方政府监督管理、用人单位负责、行业自律、民主管理、社会监督的职业病防治机制。在政府的引导下，企业积极调整产业结构，改革生产工艺、改良劳动用工制度，控制职业病危害。 3.2 完善监管机制，加大职业卫生监督力度 加快职业卫生监督执法体系的建设，各级政府重视职业卫生监督队伍的建设，保证正常开展工作的经费。各级安监、卫生、劳动及相关执法部门要密切配合，建立良好的协作机制，各司其职，各尽其责，加大职业卫生监督力度。通过日常监督检查、专项整治检查、隐患举报检查、事故检查等多种方法对存在职业病危害的企业保持高压态势。突出重点、分类治理，切实解决企业存在的职业卫生问题。在职业卫生现状调查的基础上，实行量化分级管理，根据用人单位的实际情况进行危险度分析，分为A、B、C三类分类实施卫生监督。做到职业卫生监管的多元化，加快“12320”公共卫生公益电话的建设，充分发挥社会监督、媒体监督和公众监督的作用。 3.3 从源头治理，严格执行建设项目“三同时”审批制度 各级政府将建设项目职业病危害评价与审查纳入行政审批中，各项目审批部门严格把好职业病危害企业市场准入关。计委、外经委、经委、卫生局、安全生产监督局、环保局、公安局、总工会等部门建立定期通报制度，对立项、审批、监督等管理中发现的问题互相通报，未经有关职能部门审查不得办理营业执照，切实把职业危害因素控制在萌芽状态。 3.4 切实加大对职业病防治工作的资金投入 建立苏州市地方财政、工伤保险基金、企业、社会多种渠道的投入机制，用于职业病预防控制机构、专业队伍建设和相关技术发展。督促和引导企业加大对职业病防治工作的投入，保证各项职业防护措施的落实，企业按规定按生产成本5%提取职业病防治经费。采取有效政策措施鼓励和引导社会资源参与职业病防治，形成企业、政府和社会等多渠道投入职业病防治的良好局面。 3.5 完善职业病预防控制体系建设，提升职业卫生技术支撑水平 结合卫生监督体系和疾病预防控制体系建设，建立和完善以政府为主导的、职能分工明确、规模适度、精干高效、集职业病预防与控制、职业病危害因素检测与评价、职业健康监护、职业病诊断和治疗、职业健康教育与健康促进、职业卫生基础与应用技术研究、职业卫生技术指导、管理与服务为一体的职业病预防控制体系。充分利用现有资源，建立完善苏州市职业卫生信息管理系统、苏州市化学应急救援体系、化学应急救援网络平台，探索预防重大职业中毒的有效措施，提高重大职业中毒的应急反应能力和处置能力。制定职业病防治专业人才培训计划，加强对专门技术人员的培训，提高他们对职业病预防、信息监测、报告、控制、应急救治等的能力，培养一支既精通业务，又熟谙法律的高素质职业病防治专业队伍。 3.6 加强《职业病防治法》宣传力度 统一部署、加强领导，扎扎实实做好该法的宣传贯彻工作。充分利用新闻媒体， 通过电视、广播、报刊、网站等多种媒介，采取专题报道、培训教育、新闻发布、知识竞赛、座谈会、发布公益广告、散发宣传材料等多种形式开展全民宣传教育活动，以典型案例阐述职业病危害的严重性、可预防性，使《职业病防治法》逐步深入人心，使用人单位、劳动者知法、懂法，提高用人单位自觉守法和劳动者维护自身合法权益的意识，引起社会的广泛关注和重视，为《职业病防治法》的贯彻实施创造良好的社会环境。 3.7 推行工业产品职业病安全认证制度（ODS） ODS市场准入制度主要包括四个方面：① 生产企业必须经过基本的职业卫生条件审查，有保护劳动者基本职业卫生安全的合格措施。② 劳动者工作场所必须经过职业病危害因素监测与评估。③ 建立完善劳动者个人职业健康监护档案，用工制度符合《职业健康监护管理办法》等法律法规规定。④ 工业产品必须符合国家标准和法律法规规定的要求，不得产生有毒有害物质，是经过检验合格的产品[1]。推行ODS市场准入制度，有利于最大限度地消除职业病危害，减少不必要的经济损失，有利于经济的可持续发展，有利于保障劳动者健康。 4参考文献[1] 黄志权.探索职业病防治工作新思路［J］.中国公共卫生管理,2006,22(3):227-228. (收稿日期：2007-07-10) |